建立以民生改善为目的的城镇化模式

建立以民生改善为目的的城镇化模式

自1998年十五届三中全会第一次提出“小城镇，大战略”，到党的十六大决议提出繁荣农村经济，加快城镇化进程，一直到十八大报告，一系列党的决议、中央政府的规划，一直把推进城镇化进程作为我国重要发展战略目标之一。笔者认为，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社保保障等由“乡”到“城”的转变。必须逐步改变传统的增长导向型城镇化模式，以民生改善为根本目的，不单纯追求城镇化速度，更关注城镇化进程中人的生活质量的提高。　　一、我国城镇化进展与问题　　改革开放以来，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的历程，取得了显著成效，突出表现在以下方面。　　一是城镇人口迅速增加，城镇化率大幅提高。进入21世纪以来，我国城镇化进程基本保持在年均提高1个百分点的水平上，远高于同期世界城镇化发展年均提高0.2个百分点的平均水平，也快于许多新兴工业化国家城镇化发展的速度。1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，达到世界平均水平。　　二是城市数量和规模不断扩大，形成若干具有国际影响力的城市群。1978年至2010年，城市数量从193个增加到657个。环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4%的国土面积，集聚了18%左右的人口，创造了40%左右的国内生产总值，成为参与国际经济合作与竞争的主要平台。　　三是城镇建设成效明显。城市建成区面积扩大，住房条件改善，城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善，扩大了城镇人口容量，提高了城镇现代化水平。　　四是城镇布局日趋合理。从宏观空间看，我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成，表现为与我国地理环境资源基本相协调的东密、中散、西稀的总体态势。从微观看，城市内部空间，中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。　　与此同时，我国城镇化发展中也存在一些问题，一是土地城镇化快于人口城镇化。当前，土地的城镇化已明显快于人口的城镇化。现阶段的城市发展多采用低密度、分散化“面状扩张”的方式，城市规模和占用土地面积迅速扩大。据统计，2000年至2010年全国城镇建成区面积扩张了60%多，远高于城镇人口的增长速度，而同期人均建设用地133平方米，超过国家规定限额的30%。行政等级高的城市，其建设用地扩张更快，2000年至2010年，地级以上城市市辖区的建成区面积增长95.8%，而同期县级以下城镇建成区面积仅增长50.9%。一些省会城市人口占全省人口的比重才百分之十几，但他们拿到的用地指标达到了全省的30%以上，有的甚至达到50%。　　二是“半城市化问题”突出。从发达国家的经验来看，非农化、城镇化与市民化本应是“三位一体”的整体，而我国这三者又严重脱节，形成了独特的“半城市化”现象。所谓“半城市化”是指农村人口向城市人口转化过程中的不完整状态。我国城镇化水平是以城市人口占总人口的比例测算出来的，而城市人口定义为“城镇户籍人口+暂住人口”，暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的。2011年，我国城镇化率的官方统计数据为51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人口的比例只有35%。两者相差的16个百分点中，蕴含的数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇。因此，这部分人虽离开了农村，但又没有真正融入城市，由此形成了独特的“半城市化现象”。这种半城镇化现象固然支撑了低成本的工业化，但又引发了一系列的社会经济矛盾。特别是有的地方行政部门为了显示政绩，热衷于搞行政区城镇化，把广大城乡混合地域当成了城镇化地域，人为提高城镇化水平。　　三是农民工的市民化问题。农民工是中国城镇化的生力军与先锋队，是中国经济社会转型过程中的特殊概念。庞大的农民工阶层为城市建设与经济发展作出了不可替代的贡献，但在居住、就业、社会保障、子女教育等方面受到歧视与排斥，难以完全融入城市社会，完成自身的市民化进程。在第一代农民工问题尚未解决的情况下，现在又冒出了新生代农民工的问题。这些新生代农民工人数已超亿，占农民工总数的61.7%，占全国职工总数近一半。农民工虽然进入了城市，但没有真正融入城市；离开了农村，但仍与农村有着千丝万缕的联系。　　四是城镇化结构不合理。结构不合理主要表现为“大的太大，小的太小，缺乏中间环节”。我国不乏500万人口，乃至上千万人口的超大规模城市，这些城市已经面临较为严重的“城市病”问题。而众多的建制镇和集镇规模太小，中间规模的城镇数量缺乏，人口从农村向城市转移缺乏必要的过渡环节。　　二、城镇化进程要着力提高人的生活质量　　1、正确理解当前我国城镇化的内涵　　一般认为，城镇化的内涵主要包括四个方面。一是人口城镇化，指农村人口向城镇聚集，城镇人口数量不断增加、比重逐渐提高的过程。二是地域城镇化，指在地域空间上，农村地域逐渐转化为以人口的高度聚集为主要特征的城镇地域的过程。三是经济活动城镇化，指经济关系、经济活动在地理上聚集，以及生产方式日益趋向于城镇经济特征的过程。四是生活方式城镇化，指随着社会身份、职业、社会角色等的变化，人们在行为方式、思想观念、道德意识、社会交往、受教育程度、生活习惯、综合素质等方面，由农村向城镇转变的过程。城镇化的内涵尽管很多，但从根本上看，城镇化的实质是人们经济社会生活方式的城镇化。　　因此，城镇化绝不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变。必须逐步改变传统的增长导向型城镇化模式，以民生改善为根本目的，不单纯追求城镇化的速度，更关注城镇化进程中提高人的生活质量。　　2、土地城镇化水平已然不低　　2011年中国城镇化率已经达到了51.27%，城市人口首次超过农村人口，土地资源紧缺成为新的瓶颈。随着城市开发，水泥正在侵占耕地和绿地，影响生态的可持续发展。从我国的国情来看，适宜工业化和城市化开发的面积是180万平方公里，如果扣掉必须保护的耕地和已有的建设空间，今后还可以或者说今后适宜城镇化和工业化开发的面积不到全国陆地国土总面积的3%。　　3、我国城镇化仍将加快发展　　从我国城镇化的内生动力来看，多种因素仍然支持我国快速城镇化。第一，农村人口向城镇集中式的社会流动仍在高位运行。我国城镇化最重要的两个推动因素是农村人口向城市流动和城市附近土地征用引起的农民市民化。近年来，虽然务农农民的收入水平有一定程度的提高，但农业比较效益低下的状况并未得到改变。与此同时，非农收入在农民总收入中的占比持续上升，再加之农业机械化程度提高等因素推动，农村富余劳动力进入城市受到拉力和推力双重促进。另外，城市生产、生活方式的同化作用越来越明显，不光对进城农民工形成诱惑，而且对农村、特别是近郊农村的年轻一代影响很大。第二，城市增长极的虹吸效应，会促进人口向城市集聚。近期看，城镇的经济增长显然具有绝对优势，其吸纳劳动力和增加居民收入的功能十分突出，城镇经济是经济增长的重点，城镇化率提高也就顺理成章。第三，促进城镇化发展政策日臻完善。目前，城乡户籍制度改革、农村居民社会保障、农村土地流转、城市保障房建设等相关政策和制度正在摸索试验期，一些制度日益趋向成熟，相关政策将逐步推出，对农民进城将形成强大的推力。第四，区域发展均衡化和生产要素跨区域流动，推动城镇化加深。中部、西部、东北地区近几年经济发展很快，基本公共服务均等化水平不断提高。生产要素的流动，特别是人口的跨地区迁徙，必将影响我国城镇化的发展速度和方向。特别是，近些年，我国铁路、高速公路、水运、航空等各种运输方式发展很快，为人员和生产要素流动提供了便捷、快速的交通条件，有利于促进城镇化。　　而从国际经验看，一个国家或地区人均GDP超过1000美元，城镇化率超过30%，表明城镇化进入到了加快发展的阶段。目前，我国人均GDP超过了5000美元，城镇化率超过50%，按照这一标准，我国城镇化正处于加快发展阶段。　　因此，无论是从国际经验来看，还是从我国城镇化发展的动力机制来看，我国的城镇化仍处于快速发展期。　　4、未来城镇化应量力而行　　从国际上看，发达国家城镇化率水平比我们要高，但这里需要进一步做分析。比如，在日本，虽然农民只占全国人口的4%，但约有1/4的人生活在农村。德国的情况也很相似。这说明，只要建设好农村，农村也是宜居的。所以，并不是不种地的人都要进城。而一些城市化率超过了80%的国家，比如墨西哥 、巴西 、阿根廷等，存在大量失去土地进入城市的居民。由于这部分人口没有能够获得稳定的工作，使城市里出现了不少贫民窟，经济社会发展面临严峻的挑战。实现城镇化是一个长期的过程，在一定时期内，一个国家或地区城镇化推进的速度，必须与其工业化的进程相适应，与其发展水平和经济实力相匹配，超出了这个能力很可能会出现就业不足、贫困人口增多、两极分化严重等问题，对经济发展、社会稳定、人民生活都会带来严重影响。推进城镇化，要从中国的实际出发，总结经验教训，量力而行，不能超前。　　三、确立中国特色城镇化发展思路　　中国城镇化的长期性、艰巨性和复杂性，要求我们必须从实际出发，遵循城镇化发展规律，积极稳妥地走出一条公平共享、集约高效、可持续的中国特色城镇化道路。　　第一，协调推进工业化与城镇化。工业化与城镇化的互动是现代化最主要的演进方式。城镇化应与工业化相适应，与发展水平与经济实力相匹配。如果城镇化过分超前，就会出现就业不足、贫困人口增加、贫民窟增多等社会问题，对经济发展、社会稳定都会带来不利影响。拉丁美洲的“城市人口大爆炸”固然促进了经济增长与社会进步，但也引起了包括贫民窟在内的一系列的矛盾与问题。而城镇化严重滞后于工业化，又会导致经济结构与社会结构的错位，不仅“三农”问题更加积重难返，而且工业化也会停滞不前。从政府来说，要根据工业化与经济发展水平，合理制定城镇化发展目标与战略重点，采取切实措施，提高城镇化的水平与质量。　　第二，城镇化应与农业现代化共同发展。城镇化的过程并不完全是表面看来农民脱离农业进城的过程。这一过程应该是通过农村生产率的不断提高，致使农业劳动生产力出现剩余，从而向城镇转移而实现的。而并不是像巴西那样，地主圈占了农民的土地，失地农民大量涌入城市的过程。在国家宏观经济层面，应统筹城乡的协调发展，通过农业和农村自身的加快发展推进城镇化。对于发展中国家，尤其应重视农业的发展和农民利益的保护，加快农业现代化的步伐，以坚实的农业基础为工业化、城镇化提供可靠支持。城镇化的过程也不是城乡差距拉大的过程，城市发展应该与农村发展相协调，充分发挥城市对农村的带动作用。城镇地区要加强对乡村的反哺作用，带动农村经济快速增长，改变城乡之间的二元经济结构，促进城乡之间的协调发展。　　第三，城镇化进程中需重视社会协调发展。新型城镇化绝不仅仅是乡村人口进入城镇，而是乡村人口城镇化和城镇现代化的统一，是经济发展和社会进步的统一。乡村人口城镇化是城镇化进程中量的增加过程，是城镇化的外延，是城镇化的初级阶段。城镇现代化和城乡一体化则是城镇化进程中质的提高，社会文明由低级向高级阶段的发展演进，进城农民生产方式、生活方式、思维方式、行为习惯的城镇化，是城镇化的内涵，是城镇化的高级阶段。因此，在城镇化过程中，不但要重视城镇化发展速度和城镇经济的规模，也要重视社会文化、医疗卫生、社会保障、教育、民主、法制和生态环境等方面的协调发展。　　第四，大中小城市和城镇并举。推进城镇化需要统筹谋划布局，既要遵循经济规律，也要考虑全面推进现代化建设和空间均衡发展的要求，抓紧制定城镇化发展中长期规划，研究实行差别化政策，促进大中小城市和小城镇协调发展，特别是要提高中小城市集聚产业和人口的能力；在促进东部地区提升城镇化质量的同时，对中西部发展条件较好的地方，要研究加快培育新的城市群，形成新的增长极。　　第五，建立有效推进城镇化的新的体制与机制。一是完善规划体制。进一步强调城镇规划的硬约束，严格执行城市规划法和有关法规和政策，搞好新一轮城镇规划并严格监督规划的实施。加强城镇体系的规划工作，尽快制定我国重点城镇群的规划方案。大城市要防止“空洞化”；中小城市要防止盲目扩张；小城镇则避免遍地开花。城镇基础设施要统筹规划，地上地下基础设施要全面兼顾，少搞形象工程。二是积极推进户籍制度改革。逐步分离户籍制与福利待遇的联系，逐步把有稳定劳动关系并在城市居住一定年限的农民工及其家属转为城市居民，让更多的农村转移人口，特别是新生代的农民更好地融入城市。三是推进土地制度改革。完善农村集体土地征用补偿办法，让农民真正享受到承包地和宅基地带来的财产权益。建立城乡统一的土地交易市场，促进农村集体土地的公平流转，使农村集体土地出让与国有土地出让同权同价，提高土地资源利用效率。四是积极推进基本公共服务均等化。促进农村转移人口在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、医疗服务、住房租购等方面与城市居民享有同等权益。五是促进城市政府从“经营城市”向“规划城市”并“监督规划实施”的理念转变，让市场去“经营城市”，营造一个市场化的推进城镇化的机制。六是改革城市财税金融体制，变“卖地财政”为规范的“土地财政”。提高土地保有成本，降低土地交易成本，形成规范化的土地市场化，优化土地资源的配置，促进土地市场和房地产市场健康发展。统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途，进一步拓宽民间资本和国外资本进入城镇建设的渠道。

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